La dependencia histórica de los criterios territoriales de representación, Ecuador 1830-2013

Resumen

Desde los orígenes de la creación del Estado ecuatoriano, el número de representantes que le corresponde a los territorios, provincias y/o ciudades ha sido un asunto de discusión y enfrentamientos que ha encontrado diferentes soluciones constitucionales. Si bien universalmente la tendencia ha sido encontrar un método que adjudique a cada provincia una representación acorde con su población, la representación territorial igualitaria de origen ha tendido a generar una dependencia histórica que las distintas Constituciones tuvieron que incorporar. Este artículo ofrece evidencia de los cambios y de la dependencia de sendero que sigue la asignación de escaños desde 1830 hasta la fecha. La conclusión es que los territorios tienen un peso representativo sustantivo acumulado a través de la historia que los criterios poblacionales de reparto no han podido mitigar.

Introducción

Desde los orígenes de la creación del Estado ecuatoriano, el número de diputados (y, en algunos momentos de la historia, de senadores) que le corresponde a los territorios, provincias y ciudades ha sido un asunto de debate, discusión y enfrentamiento que ha encontrado diferentes soluciones.¹ Así, la primera Constitución del Ecuador (1830) estableció como criterio de asignación de escaños la igualdad representativa de los territorios, fijando diez diputados para cada uno de los tres departamentos en se dividía el país por entonces, independientemente del tamaño de la población que habitaba en ellos. Muchas otras reformas mantuvieron el criterio territorial, tanto en formato unicameral como bicameral hasta 1861. Sin embargo, para reducir el potencial de distorsión o el sesgo de representación que la asignación territorial de este tipo introducía, a partir de 1861 se introdujeron criterios de asignación de escaños entre los distritos que en su mayoría han tenido la propiedad común de determinar una “razón de representación”, esto es: declarar que debe haber “1 diputado por cada x cantidad de habitantes”, luego proceder a dividir la población de cada provincia por x, para finalmente asignarle tantos diputados como arroje el cociente de la división. A lo largo de los años, el valor de x fue cambiando: desde la Constitución de 1861, que implantó esa razón en treinta mil habitantes, pasando por la de 1967 que dispuso que la base fuera de ochenta mil, hasta la actual de 2008 que la fijó en doscientos mil habitantes. Con este procedimiento, conocido en la literatura especializada como método Webster (), se intentó garantizar el mismo peso del voto individual y así minimizar el potencial sesgo territorial de la representación. La tendencia ha sido encontrar un método que adjudique a cada provincia una representación acorde con su población. De este modo, a medida que la población de cada provincia creciera, se esperaba (y la Constitución lo manda) que así lo haga la representación relativa de cada provincia. Pero, como se verá, ello no ha podido realizarse de manera perfecta y el peso de la representación territorial ha predominado a través de los años y las muchas reformas constitucionales. Este artículo revisa el reparto de la representación entre las provincias de 1830 a la fecha, reconstruyendo y demostrando cómo han ido cambiando los criterios de representación utilizados para integrar el Congreso y cómo pese a la inclusión de métodos de asignación proporcionales, como el Webster, el peso de la representación territorial sigue una “dependencia del sendero” (path dependency) de los originales criterios de representación territorial.²

Territorios y ciudadanos

Las regiones y los territorios constituyen uno de los aspectos centrales de la dinámica política latinoamericana, desde las guerras de independencia hasta nuestros días. El peso político de los territorios todavía hoy se manifiesta a través de sus sistemas electorales, de su organización administrativa y de sus sistemas de partido. Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, entre otros países de Latinoamérica, presentan un sistema de representación legislativa que cristaliza la importancia de los territorios (Reynoso, 2004). Existe cierta tensión normativa entre la representación territorial típica de la organización federal de tipo estadounidense (Riker, 1964; Stepan, 1999), por un lado, y la representación individual más propia de los regímenes democráticos liberales, por el otro. Esta tensión es aún más difícil de sortear cuando se trata de un Estado unitario (Elazar, 1997), como el Ecuador. Pero de una forma u otra, positiva o negativamente, los territorios importan. Ello implica en muchos casos adoptar un criterio de representación política que no se lleva bien con la idea de la igualdad ciudadana más propia de la tradición liberal (Escolar, 2011). De hecho suele aceptarse a “la democracia como el simple gobierno de la mayoría, con base en el principio de ‘una persona, un voto’” (Elster, 1988, p. 33). En otras palabras, esto supone que el contexto apropiado para la construcción de un conjunto de reglas que permitan el gobierno democrático es posible solo si la asociación política considera que todos sus miembros están igualmente cualificados para decidir sobre el gobierno del grupo; lo que significa que todos los miembros “deben ser considerados políticamente iguales” (Dahl, 1989, p. 47) y que las preferencias de los ciudadanos deben ser contabilizadas en forma igual, sin ningún tipo de distinción o ponderación (Dahl, 1971, p. 14).

En este sentido, la sobrerrepresentación de un territorio o de un distrito en desmedro de otro subrepresentado materializa en forma clara la tensión normativa.³ El objetivo de ajustar el trazado de los distritos, y la asignación correspondiente de escaños, al tamaño de la población, es un ideal al que aspiran la mayoría de los sistema de representación electoral y que se juzga como adecuado (Monroe, 1994). Pero rara vez pueden hacerlo de manera perfecta. La literatura especializada ha acuñado el término malapportionment para describir las situaciones que “refieren a la existencia de disparidades significativas en el número de personas representadas por cada diputado”⁴ (Katz, 1994, p. 19) o en las que haya sido adjudicado un mismo número de diputados a “las diferencias en población entre los distritos” ().⁵

La forma en que se trazan los distritos y el número de electores que ellos contienen tiene un impacto decisivo en la distribución de los escaños partidarios. Si los distritos para la legislatura no contienen la misma cantidad de electores, entonces se produce un sesgo que favorece a los partidos que obtienen escaños en los distritos menos poblados (Nohlen, 1994; Mainwaring, 1999; ). Pero, a la vez, la asignación de escaños según el tamaño de la población puede dejar afuera del juego político a partidos e intereses regionales de poblados pequeños en favor de los intereses y los partidos que los representan, concentrados en las grandes ciudades (Gallagher, 1991, p. 45). El dilema no es de sencilla resolución.

Los estudios que vinculan los escaños asignados a los distritos en función de la población quedaron durante mucho tiempo parcialmente descuidados por considerar los desvíos entre la proporción de escaños asignados a un distrito y la de la población contenida en ellos como patologías de los sistemas electorales () o como resultado de “intenciones ocultas” (Nohlen, 1994). Sin embargo, las razones particulares de la existencia o persistencia de criterios de representación territorial no necesariamente son patologías o vicios. En el caso ecuatoriano, como se verá, la ubicuidad de los territorios en el Congreso trasciende los cambios e innovaciones en las bases de asignación (territorial o poblacional), en las reformas de las mismas unidades territoriales de asignación (departamentos, provincias, distritos e incluso el mismo territorio nacional), así como a la “razón de reparto” o cifra repartidora. Esos cambios y oscilaciones en busca de “mejores criterios” de reparto o asignación con el objeto de adecuar la asignación al ideal “una persona, un voto” tuvieron que convivir con algún mínimo de representación territorial del tipo “un territorio, un voto”.

Este artículo se ha beneficiado de la lectura del seminal trabajo de , quienes analizan el debate histórico sobre las consecuencias de diferentes métodos de asignación de escaños en los Estados Unidos, pasando revista a las diferentes reglas propuestas por Thomas Jefferson, Alexander Hamilton, Daniel Webster y otros. Una estructura similar a la aquí desarrollada se encuentra en Reynoso (2012), donde se analiza el derrotero histórico del reparto de escaños para las provincias en Argentina, bajo un enfoque similar. En su estudio comparado, encuentran que en los sistemas latinoamericanos hay grandes niveles de desvíos del principio “una persona, un voto” en la asignación de escaños a los distritos (malapportionment), y que Argentina y Ecuador son dos casos paradigmáticos de estas “distorsiones” (). Pero, en lugar de considerar esto como una distorsión o patología, aquí buscamos una explicación de la presencia de esas “distorsiones” basada en el origen histórico de la conformación del Estado y de la representación. Para decirlo de otro modo, en el origen de la Constitución del Estado ecuatoriano, como en la de muchos otros países, la representación de los territorios antes que de la población fue el carácter distintivo. Con el paso del tiempo la representación territorial se fue transformando con la complejidad de las nuevas divisiones administrativas, pero al mismo tiempo fue adecuándose y manteniendo en esencia, incluso con la adopción de criterios puramente demográficos o poblaciones como principio de legitimación.

La dependencia del sendero en la asignación de escaños de 1830 a la fecha

Los cambios institucionales se dan en el marco de un conflicto político que a la vez está contenido en el marco institucional. En este sentido, el conflicto político está mediado en un contexto institucional (fuerte o débil) dentro del cual tiene lugar (). Así, cada disputa por las reglas del juego constitucional se da en un marco institucional con un componente formal: las precedentes reglas constitucionales, y un componente informal: el peso relativo de los actores en pugna y sus formas históricas de resolver las diferencias. La importancia económica y política de las instituciones formales e informales es ampliamente reconocida en la literatura, así como el peso a largo plazo de estas últimas y la relativa facilidad para cambiar las primeras (North, 1993; Roland, 2004; Nohlen, 2008). En este sentido, la independencia de Ecuador en 1830 no se da en un vacío político institucional. Las instituciones política del siglo XIX americano tienen sus raíces en las reformas borbónicas del XVIII y, más cerca en el tiempo, en las reformas que se produjeron producto de la invasión napoleónica de la península Ibérica y su consecuente cristalización institucional en la Constitución de Cádiz (). La creación de las diputaciones provinciales por la mencionada Constitución (1812), disueltas en 1814 y restablecidas en 1820, dieron forma a la división territorial de las naciones insurgentes y es el antecedente de la representación territorial en América hispana, y en particular en la provincia de Quito (Benson, 1994; Aguilar Rivera, 2000). En tal contexto institucional, Ecuador plasmó en 1830 su Independencia y su primera organización política. Desde entonces, la división territorial ha sido el núcleo de la representación política y el límite a la adecuación de las ideas liberales, republicanas, conservadoras, corporativistas o de otro tipo que se han intentado plasmar en 22 innovaciones constitucionales. En este sentido es que visualizamos una dependencia respecto del origen.

El concepto de dependencia del sendero o path-dependence “refiere a la relevancia causal de los estados precedentes en una secuencia temporal” (Pierson, 2000). Esta idea sugiere que en ciertas coyunturas críticas (critical junctures) las instituciones se forman y tienen consecuencias y legados profundos que conducen el proceso político por un periodo largo de tiempo (), de forma tal que la reversión al punto inicial se vuelve cada vez más costosa. Como señala Margaret Levi: “Una vez que un país o una región ha comenzado por un camino, el costo de reversión es muy alto. Habrá en el trayecto otros momentos de elección, pero el atrincheramiento de ciertos arreglos institucionales obstruye una sencilla reversión a la elección inicial” (Levi, 1997, p. 28). De manera clara, la lógica en estos procesos implica que “los resultados en un momento crítico desencadenan un mecanismo de retroalimentación que refuerza la recurrencia de un patrón particular en el futuro” ().

Desde luego, el refuerzo y la inercia que introducen las instituciones una vez establecidas, no impiden la innovación y el cambio. Ecuador tuvo a lo largo del proceso 22 Constituciones, que oscilaron entre diferentes orientaciones ideológicas: conservadora, liberal, corporativista, republicana, civil, militar, etc. Ha habido, no obstante, lugar para el cambio o, si se quiere, para la inestabilidad institucional. Pero, como quiero demostrar, todas esas innovaciones institucionales están históricamente limitadas o acotadas al conjunto de redes de interés territoriales que se fueron conformando a lo largo del camino. La conclusión de Margaret Weir a propósito del caso americano ilustra por analogía el punto en cuestión: “la creación de redes políticas acota el rango de ideas con posibilidad de ser escuchadas como voces autorizadas y modos de discurso. […] el sistema […] hace que sea difícil armar una autoridad política para redirigir las instituciones existentes” (Weir, 1992, p. 210).

De 1830 a la actualidad se han sucedido más de veinte Constituciones o intentos de proyectos constitucionales. Es claro que la inestabilidad política del Ecuador ha sido el signo distintivo desde su creación como Estado independiente.⁶ Algunos proyectos constitucionales fueron más duraderos (por ejemplo, 1906-1929), mientras que otros apenas lograron un año de vida (por ejemplo, del 6 de marzo de 1945 al 15 de diciembre de 1946). Cada cambio constitucional respondió, como la mayoría de los académicos lo destaca y advierte, a los cambios relativos en la relación de fuerza de los grupos políticos (Pachano, 1998; Mejía, 2002). Si bien algunos aspectos de los procesos de reforma pudieron haber respondido exclusivamente a las preferencias de conservadores o liberales, en contra de sus adversarios,⁷ no es menos cierto que esas ideas encontraron límites institucionales arraigados en un sistema de partidos que tradicionalmente “ha reflejado la división Costa-Sierra” (Pachano, 2005, p. 12). Al respecto, Freidenberg y Alcántara señalan que “nos encontramos entonces con un sistema de partidos fracturado regionalmente (Costa-Sierra) y, a la vez, con organizaciones partidistas que internamente se encuentran fragmentadas en espacios regionales (no solo por el enfrentamiento bipolar sino por la presencia de múltiples localismos)” (). Por lo tanto, independientemente de la orientación ideológica de los partidos políticos modernos, estos expresan una red de intereses regionales que los antecede, estructuran la representación política y acotan el rango de innovación institucional.⁸

Un detenido análisis de las Constituciones permite identificar algunos patrones en cuanto a los mecanismos de asignación de escaños a las provincias, los cuales revelan concepciones y criterios de representación diferentes pero continuos. Si se considera la organización del Congreso y su integración se halla cuatro fases de formas de representación en el Ecuador.⁹ La primera iría de 1830 a 1861, cuya característica central es la existencia de un único criterio territorial de igual representación entre los departamentos o territorios, en formato unicameral o bicameral. La segunda etapa corresponde al periodo 1861-1929, con interrupciones, cuya característica central es la inclusión y adopción de criterios poblacionales de asignación de escaños a las provincias para la cámara baja, articulado con el original criterio de equidad territorial en el Senado. La tercera etapa, comienza en 1929 y concluye en 1970, y se singulariza por mantener articulados los criterios poblacionales y territoriales, pero incorporando un criterio de representación: el corporativo funcional. Durante este periodo, las sucesivas Constituciones garantizan la representación de intereses organizados en instituciones, corporaciones o, incluso, de las fuerzas armadas y de seguridad, en el Senado. Finalmente, la cuarta etapa, que comienza en 1978 y se mantiene hasta la actualidad, se caracteriza por la eliminación definitiva del Senado y con ello la adopción de un Congreso unicameral con asignación de escaños a las provincias de manera proporcional a la población, pero con pisos mínimos de representación territorial.

El predominio de la representación territorial (1830-1861)

En la Constitución de 1830, la primera de la historia independiente de Ecuador, se estableció un Congreso unicameral integrado por un número fijo de diez diputados para cada uno de los tres departamentos en que se dividía entonces el país. De esta manera, la asignación fijaba una base territorial de reparto y una equidad representativa entre los departamentos con independencia de su peso demográfico. Para 1835, la nueva Constitución adoptó un sistema bicameral en el cual el Senado desempeñaría el rol de cámara de representación a razón de cinco senadores por cada departamento; mientras que la Cámara de Diputados se conformaría con 24 representantes nacionales. En 1843, los criterios de asignación y reparto, fueron otra vez alterados devolviendo (y reforzando) el criterio de representación territorial en ambas Cámaras: diez diputados y nueve senadores por cada departamento. Esto se mantuvo hasta 1851,¹⁰ cuando se regresó a un Congreso unicameral. La Constitución de 1851 fijó una base de representación de catorce diputados por departamento, recuperando el criterio de 1830 al determinar un Congreso unicameral, manteniendo la base de representación territorial. Pero la Constitución duró poco, y en 1852, a menos de un año, se regresó al sistema bicameral con refuerzo de la representación territorial: diez diputados y seis senadores por departamento.

La emergencia del criterio poblacional en formato bicameral (1861-1929)

De 1861 a 1929 se suceden distintas reformas constitucionales, pero en todas ellas se mantuvo la estructura bicameral del Congreso, pero con diferente criterio de representación para cada cámara. La Cámara de Diputados se integró con un criterio poblacional, mientras que la de Senadores con el criterio de igual representación para las provincias. Así, el mecanismo de asignación que se adoptó fue establecer un diputado por provincia y un diputado adicional en función de la “razón de representación” que determinaba un diputado adicional por cada treinta mil habitantes, sin reparto de fracciones y residuos (o, lo que es lo mismo, redondeando hacia el número entero del cociente resultante); mientras que, el Senado quedó compuesto por dos senadores por provincia.

Fueron, en total, seis Constituciones o reformas constitucionales correspondientes a los años 1861, 1869, 1878, 1884, 1897 y 1906. La diferencia entre estas, en lo relativo a la representación y la conformación de las Cámaras, residió en la duración de los mandatos de senadores y diputados, así como en los criterios de renovación de sus integrantes. Por ejemplo, en 1861 se determinó la renovación por mitades de ambas Cámaras, para mandatos de cuatro años de duración. Pero en 1869 se elevó a seis años de duración el mandato de los diputados y el de los senadores a nueve con renovación por tercios. En 1878 se redujeron los mandatos a cuatro años y se retomó la renovación total de los cargos. Así, en 1884 se redujo el mandato de los diputados a dos años de duración y se reintrodujo la renovación por mitades de los senadores con mandatos de cuatro años de duración.

La adopción del criterio de representación funcional (1929-1970)

De 1929 a 1970 se sucedieron cinco Constituciones (1929, 1938, 1945, 1946, 1967). Todas ellas adoptaron la ya tradicional doble representación bicameral, con excepción de la breve Constitución de 1945-1946, la cual ordenó un Congreso unicameral. Este periodo, sin embrago, trajo una nueva incorporación a la representación en Ecuador: junto al criterio poblacional y territorial de representación se adoptó un criterio de representación funcional, o corporativo.

La Constitución de 1929 fijaba para la Cámara de Diputados un mecanismo de asignación poblacional con pisos mínimos de representación para las provincias, y una Cámara de Senadores de representación territorial y la inclusión de representantes de instituciones y corporaciones que no representan a los ciudadanos en tanto población ni tampoco a las provincias en tanto territorios. Así, la Constitución de 1929, en su artículo 33, mandataba que el Senado se integraría de la forma siguiente:

Para la Cámara de Diputados, en su artículo 42, señalaba un mecanismo de asignación de escaños en relación directa con la población (cuya “razón de representación” se dispuso en un diputado por cada cincuenta mil habitantes y fracción superior a veinticinco mil) con mínimos para las provincias más pequeñas. Así, la Constitución decía:

Como puede observarse, en 1929 se introducía un tercer criterio de representación de representación poblacional: la representación funcional de profesiones, instituciones y corporaciones. Por otra parte, en cuanto a los criterios de reparto poblaciones, la “razón de representación” pasó de un diputado por cada treinta mil habitantes, con redondeo hacia abajo, a un diputado por cada cincuenta mil habitantes y fracción de veinticinco mil, o con redondeo hacia arriba.¹¹

La adopción del criterio funcional no fue transitoria, ya que permaneció en las Constituciones posteriores. Así la efímera Constitución de 1945, si bien eliminó el Senado, mantuvo los tres criterios de representación en una sola Cámara. En su artículo 23 indicaba:

La Constitución de 1945 asignó tres diputados como mínimo para todas las provincias, y un diputado adicional por cada 75 mil habitantes por encima de los 150 mil de base, agregando uno más por sobrante o residuo del cociente fuera de cincuenta mil. Mientras que a las provincias orientales, debido a sus tamaños, se les reservó un mínimo de dos diputados. Por otra parte, se sumaban al Congreso unicameral veinticinco diputados funcionales representando instituciones, corporaciones y grupos de lo más variado.

En 1946 se restablecieron el sistema bicameral y el criterio de representación de la Constitución de 1929. El Senado sería integrado con criterios de representación territorial y funcional, y la Cámara de Diputados mediante criterios poblacionales con piso mínimo de representación para las poblaciones más pequeñas. Esta Constitución indicaba:

La Constitución de 1946 destaca por su estabilidad relativa en términos de la experiencia histórica ecuatoriana, dado que permaneció vigente hasta 1963. En cuanto al criterio de base poblacional de reparto, allí se fijó como “razón de representación” un diputado por cada cincuenta mil habitantes y un adicional por fracción de veinticinco mil, con piso mínimo de dos diputados para las más pequeñas.

En 1967, sobrevino otro cambio constitucional cuyo rasgo principal quizás ha sido el aumento de la regulación constitucional. No obstante, la incorporación de muchos derechos e instituciones, la estructura bicameral del Congreso con la adopción de los tres criterios de representación (territorial, poblacional y funcional) que se habían introducido en 1929, se mantuvo intacta. De esa forma, esta Constitución determinaba:

De este modo, el Senado mantuvo el doble criterio representativo territorial y funcional, y la cámara baja el poblacional. A los senadores representantes de las provincias, se agregaron quince senadores funcionales en representación de instituciones públicas y privadas, corporaciones y fuerzas de seguridad. En tanto que para la cámara baja se elevó la “razón de representación” a un diputado por cada ochenta mil habitantes y fracción de cuarenta mil, con un piso de dos diputados como mínimo para las provincias más pequeñas.

La etapa del unicameralismo democrático (1978, en adelante)

Con su regreso a la democracia en 1978, Ecuador adoptó un Congreso unicameral con representación de las provincias de acuerdo al tamaño relativo de sus poblaciones. En términos generales, la Constitución de ese año, su reforma de 1998 y la nueva de 2008, no difieren en sus criterios de base de la representación poblacional. Si bien hay acuerdo respecto de que el diagnóstico dominante fue la necesidad de crear un sistemas de partidos nacional por encima de la fractura regional (), también se han manifestado voces acerca de la incoherencia institucional de los cambios reiterados (Pachano, 2005). Las innovaciones institucionales dentro del periodo se han limitado a la corrección de los mecanismos de asignación, con diputados provinciales y nacionales; a la “razón de representación”, que se redujo de trescientos mil a doscientos mil; y a la creación de distritos, que pasó de veinte provincias a 24 y, en la actualidad, una división de las tres provincias de mayor población en varios distritos electorales.

La asignación de escaños en la Constitución de 1978

La Constitución de 1978 estableció, en su artículo 56, un Congreso unicameral integrado por dos diputados por provincia, con excepción de las más pequeñas, más un diputado adicional en función de la “razón de representación” un diputado por cada trescientos mil habitantes y fracción superior a doscientos mil. Este Congreso se completó con doce diputados elegidos en un distrito único nacional. La principal innovación que introdujo la Constitución de 1978 radicaba en que se dejaban de hacer menciones específicas sobre el reparto de escaños y se ordenaba una regla general de asignación. Así,

La base de representación de los dos “tipos” de diputados y la duración diferenciada de sus mandatos, generó que fueran conocidos como provinciales, los primeros, y nacionales, los segundos.¹² Para 1979, Ecuador estaba dividido en veinte provincias y por esto, dado el mecanismo de asignación de escaños, el Congreso se compuso de 55 diputados provinciales y doce nacionales. Y si bien la carta constitucional de 1978 estipulaba la elección de los diputados para un periodo de cinco años consecutivos, en 1983 se “acortó el mandato [...] a 4 años y se introdujeron elecciones intermedias cada dos años para renovar a los diputados provinciales” (Mejía, 2002: p. 73). Con la actualización de la asignación de escaños con base en los censos de 1982 y 1990, el número de diputados provinciales fue en aumento. Con posterioridad al censo de 1983, se procedió a una otra asignación de escaños, de forma que de 1984 a 1988 se eligieron 59 diputados provinciales. Con la creación de la provincia de Sucumbíos en 1989, para la elección de 1990 se agrega un representante adicional, y luego del censo de 1990, esta cantidad se elevó a 65.

La Constitución de 1978 fue recodificada en 1996, y el artículo 56 se replanteó lo que implicó otra numeración y un cambio sensible en el criterio de asignación de escaños. Con ello se renovó la codificación:

La redacción modificó el nombre del congreso unicameral a Cámara Nacional de Representantes a Congreso Nacional, constitucionalizó la diferencia en la duración de los mandatos (artículo 80) y elevó el piso mínimo de dos escaños para todas las provincias. Así, la Cámara quedó integrada por setenta diputados provinciales y doce nacionales.

La asignación de escaños de la reforma constitucional de 1998

La reforma constitucional de 1998 eliminó los doce diputados del distrito único nacional y redujo la “razón de representación” a un diputado por cada doscientos mil habitantes y fracción superior a 150 mil, manteniendo el piso mínimo de dos diputados por provincia. Así, el artículo 126 indicaba:

Al reducirse la razón de representación de un diputado por cada trescientos mil habitantes a un diputado por cada doscientos mil, crecía el número de escaños asignados a las provincias que llegó a ser de 101. Adicionalmente, en 1998 se creó la provincia de Orellana, la cual será desde entonces la número 22.

La asignación de escaños en la Constitución de 2008 y sus adecuaciones respecto de la igualdad del voto

La década que va de 1996 a 2007 estuvo signada por el retorno de la inestabilidad política, probablemente característica de la historia de Ecuador.¹³ Con la llegada de Rafael Correa a la Presidencia, se impulsó un cambio constitucional.¹⁴

La Constitución de 2008 introdujo otros derechos y funciones del Estado, pero en asignación de escaños no cambió el patrón de representación, sino que regresó al espíritu de la Constitución de 1978 reincorporando la figura del diputado por distrito único nacional y por distrito provincial de acuerdo a la población, con un piso mínimo. Agregó asimismo otra posibilidad: la creación de distritos metropolitanos y que una futura ley determine la elección de asambleístas de regiones. Concretamente, en su artículo 118, la Constitución de la República del Ecuador de 2008 señaló:

El texto constitucional reproduce la base mínima de representación de las provincias, mediante la asignación de un número igual de dos diputados, y reparte luego un número adicional de diputados de acuerdo al tamaño de la población de las mismas, de los distritos o de regiones que pudieran originarse. Con la creación de las provincias de Santa Elena -en el territorio de la provincia de Guayas- y de Santo Domingo en 2007 -en el territorio de la provincia de Pichincha-, las provincias pasaron de 22 a 24, lo que hizo crecer el número de escaños total de la Asamblea unicameral. Fue así que el Congreso quedó conformado por 103 diputados elegidos por las provincias más quince por distrito único nacional. D esta forma es posible estimar sin ambigüedades cuántos escaños le correspondieron a cada una de las 24 provincias que componían el país en 2009. Procedemos a estimar el cociente q y podemos listar a las provincias según población y número de escaños. La asignación debería producir un ordenamiento monotónico: esto es, sobre la base de dos escaños mínimos, a mayor población de una provincia deberían corresponderle más escaños asignados.

Como se puede apreciar, cada provincia recibe un número de escaños de acuerdo a su población con dos escaños como mínimo. Existen, no obstante, situaciones problemáticas. Si bien al artículo 118 citado indica la “razón de representación” de doscientos mil y el piso de dos escaños por provincia, la Constitución exige una distribución que, entre otras cosas, garantice el principio de igualdad del voto. Así, el artículo 116 señala que “para las elecciones pluripersonales, la ley establecerá un sistema electoral conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad, paridad [...]”. La existencia de este artículo impone un ideal normativo que el 118, al determinar el piso de dos diputados, pudiera violar. Si se considera el total de la población del país y el número de escaños provinciales de la Asamblea, es posible calcular que la igualdad del voto proclamada en el artículo 116 se cumpliría si se asignara a razón de un diputado por cada 118 mil habitantes, aproximadamente. Pero no es el caso. Por ejemplo, Galápagos recibe a razón de un diputado por cada nueve mil habitantes mientras que Pichincha recibe un diputado por cada 179 mil, como se observa en la quinta columna de la Tabla 1. En otras palabras, un voto en Galápagos equivale a 19 votos en Guayas. O bien, el peso del voto en Guayas es el 5% del peso del voto en Galápagos, lo que estaría indicando que la asignación de escaños viola el principio de igualdad “una persona, un voto” que exige el artículo 116.

Tabla 1 Asignación de escaños por provincia 2009 con base en el Censo 2001 y dos nuevas provincias (24 provincias) Provincias Censo 2001 q : POP/200 mil Asignación 2009 Habitantes x diputado Galápagos 18640 0.09 2 9320.0 Pastaza 61779 0.31 2 30889.5 Zamora Chinchipe 76601 0.38 2 38300.5 Napo 79139 0.40 2 39569.5 Orellana 86493 0.43 2 43246.5 Morona Santiago 115412 0.58 2 57706.0 Sucumbíos 128995 0.64 2 64497.5 Carchi 152939 0.76 3 50979.7 Bolívar 169370 0.85 3 56456.7 Cañar 206981 1.03 3 68993.7 Santo Domingo* 238827 1.19 3 79609.0 Imbabura 344044 1.72 3 114681.3 Cotopaxi 349540 1.75 4 87385.0 Esmeraldas 385223 1.93 4 96305.8 Chimborazo 403632 2.02 4 100908.0 Loja 404835 2.02 4 101208.8 Tungurahua 441034 2.21 4 110258.5 El Oro 525763 2.63 4 131440.8 Azuay 599546 3.00 5 119909.2 Los Ríos 650178 3.25 5 130035.6 Manabí 1186025 5.93 8 148253.1 Pichincha 2149990 10.74 12 179165.8 Guayas 3309034 16.55 17 194649.1 Santa Elena* 0.00 3 Zonas no delimitadas 72588 Total 12156608 103 118025 Nota. *Provincias de Santa Elena (escindida de Guayas) y Santo Domingo (escindida de Pichincha) creadas en 2007. Datos de población estimados con base en 2001. Estimaciones realizadas con base en la Constitución de la República del Ecuador, artículo 118 y Censo de Población 2001. Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censo, Censo de población 2010.

La asignación constitucional de escaños a las provincias se aleja del ideal normativo de igualdad del voto, como se puede apreciar. No obstante, esta asimetría en el peso del voto de los ciudadanos de las diferentes provincias, tiene una profunda raíz histórica constitucional de representación territorial, como se ha analizado en los apartados previos. La presencia de un componente territorial en la representación tiene su raíz en el origen de la representación política en Ecuador, que desde 1830 se ha mantenido a lo largo de las innumerables reformas y cambios constitucionales.

La redistritación propuesta para las elecciones de 2013 y su impacto en la igualdad del voto

Se sabe que el sistema electoral produce diferentes impactos sobre el sistema de partidos dependiendo de la magnitud de distritos (M) (; Lijphart, 1994; Nohlen, 1994), de modo que la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas ha implementado un mecanismo de homogeneización de los tamaños de los distritos electorales, para que estas diferencias entre las magnitudes de los distritos no sean tan grandes. Así, en 2012 se aprobó la creación de más distritos electorales conforme al artículo 150 de la Ley del Código de la Democracia.

La división del Ecuador en 24 provincias y su correspondiente asignación de escaños representada en la Tabla 1, se modificó por la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código de la Democracia (Abril, 2009), que ha estipulado la creación de distritos electorales allí donde el número de escaños a asignarse sea mayor de ocho. Si algún sentido tiene la creación de los más distritos electorales, este podría ser que el número de escaños que se les asigna no difiera demasiado y, en consecuencia, que haya relativa equidad entre distritos. Esto afectó en específico a las tres provincias de mayor tamaño que eligen nueve, quince y veinte asambleístas cada una. En concreto, la Ley Orgánica Electoral mandata que:

Por esa razón, las provincias de Guayas, Manabí y Pichincha fueron divididas en distritos electorales más pequeños. Esta medida mantuvo la asignación de escaños a las provincias como un todo y no implicó la asignación del piso de dos escaños y adicionales a cada uno de los nuevos distritos.¹⁵ Este aspecto es importante, dado que la Constitución asigna los escaños por provincia y no por distritos electorales. Así, la legislación implicó que la provincia de Guayas quedara dividida en cuatro distritos de cinco escaños cada uno. La provincia de Manabí en dos distritos o circunscripciones electorales, una de cuatro escaños y otra de cinco. Y Pichincha, que le corresponden 17 escaños, quedara dividida en Distrito Metropolitano Quito (DMQ) y provincia de Pichincha. Esta última elige tres diputados, mientras que el DMQ quedó dividido en tres distritos o circunscripciones electorales, a dos de los cuales se les asignaron cuatro y cinco diputados.

Dicha distritación generó un mapa de treinta distritos electorales. En la Tabla 2 se presentan estas asignaciones acompañadas de una medida distinta. En la última columna se presenta la asignación justa o teórica de escaños que correspondería a cada provincia o distrito si la asignación fuese perfectamente proporcional a la población. Tal medida, llamada método Hamilton, consiste en dividir la población de la provincia o distrito por el total de la población,y el cociente se multiplica por el número total de escaños a asignar (en este caso, 116). De esta forma, la proporción de escaños sería exactamente igual a la de la población. Obviamente, como los escaños no se pueden fraccionar, se considera una asignación justa si esta se mantiene alrededor de la cuota: esto es, hacia el entero inferior o superior más cercano. Nótese las disparidades o distorsiones que el actual mecanismo de asignación produce comparado con un método de asignación perfecta. Por ejemplo, los nuevos distritos de Guayas deberían elegir entre siete y ocho escaños, a diferencia de los cinco que elegirán en la actualidad.

Tabla 2 Asignación de escaños en 30 distritos electorales (24 provincias y 1 distrito metropolitano) con base en el Censo 2010 Provincias Censo 2010 q : POP/200 mil Asignación 2013 Habitantes x diputado Asignación Justa Método Hamilton Galápagos 25124 0.13 2 12562 0.201 Pastaza 83933 0.42 2 41967 0.673 Zamora Chinchipe 91376 0.46 2 45688 0.733 Napo 103697 0.52 2 51849 0.832 Orellana 136396 0.68 2 68198 1.094 Morona Santiago 147940 0.74 2 73970 1.188 Carchi 164524 0.82 3 54841 1.321 Sucumbíos 176472 0.88 3 58824 1.417 Bolívar 183641 0.92 3 61214 1.474 Cañar 225184 1.13 3 75061 1.808 Santa Elena 308693 1.54 3 102898 2.478 Pichincha* 337096 1.69 3 112365 2.706 Santo Domingo 368013 1.84 4 92003 2.954 Imbabura 398244 1.99 4 99561 3.197 Cotopaxi 409205 2.05 4 102301 3.285 Loja 448966 2.24 4 112242 3.604 Chimborazo 458581 2.29 4 114645 3.681 Tungurahua 504583 2.52 4 126146 4.050 Esmeraldas 534092 2.67 4 133523 4.287 El Oro 600659 3.00 5 120132 4.822 Azuay 712127 3.56 5 142425 5.716 Los Ríos 778115 3.89 6 129686 6.246 Manabí* 1369780 6.85 9 10.995 - D 1 559812 2.80 (4) 139953 4.494 - D 2 809968 4.05 (5) 161994 6.502 DM Quito* 2239191 11.20 13 17.974 - DM1 738765 3.69 (4) 184691 5.930 - DM2 880381 4.40 (5) 176076 7.067 - DM3 620045 3.10 (4) 155011 4.977 Guayas* 3645483 18.23 20 29.263 - DG1 890648 4.45 (5) 178130 7.149 - DG 2 918377 4.59 (5) 183675 7.372 - DG 3 889321 4.45 (5) 177864 7.139 - DG 4 947137 4.74 (5) 189427 7.603 Zonas no delimitadas 32384 Total 14483499 116 124857 Nota. *Provincias afectadas por la redistritación. Estimaciones realizadas con base en la Constitución de la República del Ecuador, artículo 118 y Censo de Población 2010. Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censo, Censo de población 2010.

Considerando la renovada división distrital, el país quedó dividido en 24 provincias, más el Distrito Metropolitano Quito (DMQ). En tanto que dos provincias (Guayas y Manabí) y el DMQ se han subdividido en distritos o circunscripciones electorales más pequeñas. De la segunda partición de estas tres áreas más pobladas, han nacido 21 distritos electorales, cuyos contornos geográficos coinciden con las provincias, más nueve distritos electorales que no existían: cuatro en Guayas, dos en Manabí y tres en DMQ, que en total componen los treinta distritos electorales que pasó a tener el país con las elecciones de 2013.

Discusión

A simple vista, el primer impacto que produce la redistritación es que reduce las magnitudes del distrito del sistema electoral, disminuyendo su grado de proporcionalidad.¹⁶ No obstante, un análisis de mediana profundidad hace ver que la magnitud del distrito promedio actual ya es de por sí poco proporcional. La magnitud promedio para un sistema electoral con 24 provincias es de 4.83 (116/24) escaños por distrito, mientras que con la redistritación desciende apenas a 3.87 (116/30). En efecto, es más pequeña y en consecuencia más restrictiva al ingreso de partidos, pero no difiere en lo sustantivo de la previa magnitud promedio.

Un segundo impacto remite a las notables diferencias en la conformación de los distritos electorales. En primer lugar, la asignación constitucional asigna dos escaños de base a las provincias y no a los distritos. De esta forma los distritos creados no reciben el bono territorial adicional de dos escaños. La asignación corresponde al nivel de la provincia y luego, una vez realizada, los escaños se reparten entre los distritos. Así, Guayas recibe dos escaños de base y dieciocho por el cociente q de la relación entre su población y la razón de representación de doscientos mil habitantes. Pero esos veinte escaños se reparten entre los cuatro distritos electorales, los que a diferencia de las provincias no reciben el plus de dos adicionales, lo que contribuye a conservar los niveles de desigualdad del voto ya existente. Así, en Guayaquil, el número de habitantes por diputado oscila entre los 178 mil y los 189 mil, según el distrito.

Algo similar pasa con Manabí, la cual recibe dos escaños de base, más seis adicionales por el cociente q de la relación entre su población y la razón de doscientos mil, más uno por la fracción o sobrante de 150 mil, lo cual suma nueve. La provincia se divide entonces en dos distritos electorales, que no se benefician del plus de dos. Con todo, están en mejor posición que los de Guayas, ya que el adicional por resto o fracción compensa la cantidad de escaños y da pie a una relación de un diputado cada 140 mil y 161 mil habitantes.

En segundo lugar, la situación de Pichincha y el DMQ genera otra diferencia entre las provincias que no han sido divididas y las que sí (Guayas y Manabí). Pichincha, ahora reducida por la extracción del DMQ, mantiene su estatus de provincia y, en consecuencia, recibe dos diputados de base más el adicional por el cociente q. Ahora bien, el DMQ no tiene el estatus de provincia, pero sí se le ha adjudicado el mínimo de dos diputados de base más el adicional de once escaños por el cociente q, lo que suma trece. Entonces, si se valora a Pichincha como un todo es claro que se beneficia de un doble reparto. Lo cual no está del todo mal, ya que ha permitido que los tres distritos creados en el DMQ oscilen entre un asambleísta cada 155 mil y un asambleísta cada 184 mil. Aunque este mismo reparto ha llevado a Pichincha obtenga un diputado cada 112 mil. Esto resulta en cierta asimetría en la creación de distritos, ya que de haberse generado un Distrito Metropolitano de Guayaquil (DMG) este hubiese recibido el plus de dos diputados adicionales, y con ellos hubiese contribuido a mejorar la representación de la provincia, hoy muy desfavorecida.

Ahora bien, existe una tensión normativa entre el mandato imperativo de igualdad del voto y proporcionalidad del artículo 116 de la Constitución de la República de Ecuador y el mecanismo de reparto de su artículo 118. La tensión proviene del piso mínimo de dos diputados por provincia y del reparto de los residuos superiores a 3/4 (fracción de 150 mil), lo cual provoca que las provincias más pequeñas tengan mejor representación relativa. Sin embargo, como se ha demostrado a lo largo del presente trabajo, el piso mínimo es histórico y responde a la existencia tradicional de criterios territoriales de representación que datan desde la constitución del Ecuador. La representación de los territorios en el Congreso nacional ha sido la marca distintiva, a pesar de las innovaciones representativas que introdujeron las posteriores Constituciones.¹⁷

Por otra parte, la redistritación ordenada en el artículo 150 de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código de la Democracia (abril, 2009) reduce la magnitud de los tres distritos electorales más grandes, pero no las distorsiones en el peso del voto (igualdad del voto). La redistritación no aumenta la desigualdad del voto, aunque introduce desajustes entre los nuevos distritos electorales. Al reducir el tamaño de los recién creados distritos puede estar generando problemas en la distribución proporcional de escaños entre los partidos, contraviniendo el artículo 116 por los resultados que el reparto posterior a la elección pudiera producir. Ello debido a que, como se ha demostrado en la disciplina (; Nohlen, 1994; Lijphart 1994, entre otros), cuanto más pequeña es la magnitud de los distritos, más desproporcional tienden a ser los resultados de adjudicación de escaños a los partidos.

Conclusiones

Según algunos estudios comparados, Ecuador es uno de los sistemas electorales y legislativos con mayor desvío del ideal “una persona, un voto” (, 2001b), esto es, con mayor grado de malapportionment. Lo cual perdura en la actualidad, pese a las variadas reformas constitucionales y legislativas que han incluido criterios específicos de asignación de acuerdo a la población. A lo largo de la historia se han creado provincias y ha sido fundamental incorporarlas en los diseños de representación. Incluso, recientemente, la readjudicación de escaños planteada en la Ley de oeop, si bien no crea más provincias, plantea la creación de otros distritos electorales en Guayas, Quito y Manabí, lo que mantiene el peso del criterio territorial en el patrón de representación.

A lo largo del derrotero histórico y de las veintidós reformas constitucionales que ha vivido Ecuador, con orientaciones conservadoras, liberales, corporativistas, etc., siempre ha quedado fuera de discusión garantizar la representación de los territorios o provincias, por muy pequeños que fueran. Se han combinado criterios territoriales con los poblacionales y, durante buena parte del siglo XX, incluso con criterios funcionales corporativos. Desde la denominada apertura democrática (1978) se ha consolidado constitucionalmente un principio de representación proporcional al tamaño de la población, como en cada nueva reforma se ha podido observar, con mayor precisión en la formulación del mecanismo de asignación de escaños para adecuar la representación al ideal de igualdad “una persona, un voto”. No obstante, la división territorial del país y la importancia histórica de los territorios y las provincias han impedido que la asignación sea exclusivamente poblacional. La existencia de criterios territoriales, antes de ser una anomalía o un desvío de algún criterio de igualdad representativa, es más bien un legado histórico profundo que pone límites precisos a las innovaciones institucionales en materia de representación.