¿Qué intereses se representan en el Congreso? Legisladores mexicanos con antecedentes en grupos de interés, 2006-2015 | Revista Perfiles Latinoamericanos

Resumen

La literatura ha asumido que los grupos de interés actúan como actores externos al Congreso y que influyen en la toma decisiones mediante intercambios políticos o persuasión. Sin embargo, aquí mostramos que los grupos de interés están representados en el Congreso mexicano. Este trabajo analiza las carreras de 1500 diputados para explorar la relación entre partidos políticos y grupos de interés. Teóricamente sostenemos que los partidos políticos dan acceso a grupos de interés que aumentan sus probabilidades de éxito y que son cercanos a sus políticas preferidas. Los resultados muestran una estrecha relación entre los grupos empresariales y los partidos de derecha, en especial el Partido Acción Nacional, y que hay mayores probabilidades de acceso para los grupos empresariales en el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido Verde Ecologista de México. En contraste, los grupos sindicales y civiles son representados por partidos de izquierda y el PRI

Introducción1

¿Qué grupos de interés tienen presencia en el Poder Legislativo en México? ¿Por qué los partidos políticos incorporan a integrantes de grupos de interés en sus bancadas? En las últimas dos décadas la ciencia política mexicana ha puesto cada vez más atención al estudio del Poder Legislativo (Lujambio, 1999; ). Sin embargo, se conoce poco sobre los antecedentes de los legisladores, específicamente acerca de sus vínculos con organizaciones formalmente estructuradas que buscan incidir en las decisiones públicas, las cuales se conocen como grupos de interés, grupos de presión, intereses específicos o poderes fácticos.2 Se desconoce cuáles son los grupos con más presencia en las Cámaras, de dónde provienen, y en qué partidos tienen mayor oportunidad de ser legisladores. También hay un vacío teórico que explique por qué los partidos políticos dan cabida en sus filas a miembros de estas organizaciones.

Un conjunto de investigaciones sostiene que las presiones ejercidas por intereses específicos afectan el proceso legislativo. Desde la economía política afirman que los grupos de interés obstaculizan reformas estructurales y defienden el statu quo del cual se benefician3 (Lehoucqet al., 2005; Banco Mundial, 2007; Guerreroet al., 2009; Elizondo, 2009, 2010). Otros trabajos describen el cabildeo e identifican casos de éxito y fracaso de los grupos para influir en las decisiones legislativas (Arrieta, 2010; ), pero se concentran en casos específicos de reformas y son sensibles a un problema frecuente en el estudio de los grupos de interés: el sesgo de selección.

Una de las dificultades para analizar la influencia del cabildeo ha sido la falta de información sobre estas actividades en el Congreso. Recientemente, la normatividad ha requerido que los cabilderos activos estén registrados en la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, no obstante, aún es poca la información para analizar las presiones en las votaciones legislativas.4 Una alternativa es estudiar las trayectorias de los legisladores y ubicar sus relaciones con grupos de interés para ver si cuentan con antecedentes en dichas organizaciones.

Este artículo tiene dos objetivos. El primero es teórico y busca subsanar un vacío en la literatura sobre los vínculos de los legisladores con los grupos de presión. El segundo es empírico y explora la representatividad de esos grupos al interior del Poder Legislativo en el periodo 2006-2015. El argumento central es que los grupos de interés en México pueden presionar sobre la toma de decisiones legislativas desde el interior del Congreso y no solo como actores externos. En otras palabras, los grupos de interés no solo influyen a través de la persuasión de los representantes electos, sino que algunos de sus miembros son legisladores que pueden promover temas desde el interior de la Cámara.

El texto se ha estructurado de la siguiente manera. En primer lugar, se realiza una revisión de la literatura sobre los grupos de interés y el estudio del Poder Legislativo en México. En segundo, se hace una propuesta teórica que explica por qué los partidos políticos dan cabida a legisladores con antecedentes en grupos de presión. En tercero, se presentan los resultados de la base de datos “Legisladores con Antecedentes en Grupos de Interés” (LAGI), que comprende información de tres legislaturas: LX (2006-2009), LXI (2009-2012) y LXII (2012-2015). Se identifica cuántos representantes tienen antecedentes en grupos de interés, a qué tipo pertenecen, por medio de qué principio de representación fueron electos y a través de qué partido político accedieron al Congreso. Finalmente, se busca explorar a través de modelos de regresión multinomiales si existe una relación entre el tipo de grupo que accede al Poder Legislativo y el partido político por el que ingresan al Congreso.

La puerta giratoria: grupos de interés y legisladores

Los grupos de interés se han estudiado en la literatura como agentes externos a las instituciones políticas. Desde el trabajo de Key (1956), el carácter no gubernamental de estas organizaciones ha sido parte fundamental de la definición del concepto. Los estudios han analizado cómo presionan por medio de estrategias internas y externas: mediante contactos directos con los tomadores de decisiones o por medio de la opinión pública y la movilización ciudadana (). También se explica qué grupos ganan y qué consecuencias tiene su éxito para la representación política (). Los grupos de interés aparecen como participantes del sistema de presión, como imputs que presentan demandas frente al Legislativo.

Un grupo de especialistas ha comenzado a cuestionar la dicotomía entre cabilderos y legisladores analizando las trayectorias políticas de estos últimos. Las investigaciones que analizan las trayectorias de los legisladores y sus vínculos con grupos de presión retoman el concepto de puerta giratoria (revolving door) (Gormley, 1979)5 para referir un fenómeno que se da en el Congreso estadounidense y que consiste en el tránsito de una carrera legislativa a una como cabildero (). Estos trabajos tienen tres ejes: i) qué tipo de congresistas se involucran en actividades de cabildeo al término de su periodo legislativo (Lazaruset al., 2016); ii) qué ofrecen los legisladores en el mercado, específicamente si ofertan sus conocimientos en determinada materia o sus contactos políticos (; Blanes i Vidalet al., 2012), y iii) qué efectos tienen sus servicios en las negociaciones con el Legislativo (Baumgartneret al., 2009; ).

Los hallazgos apuntan que los legisladores con posiciones institucionales de mayor jerarquía en el Congreso tienen mayor probabilidad de convertirse en cabilderos6 (Lazaruset al., 2016). Una vez que se convierten en cabilderos, no se concentran en temas específicos, ni ofrecen conocimiento especializado, sino que garantizan una red de contactos dentro del Legislativo que facilita el acceso a los tomadores de decisiones (; Blanes i Vidalet al., 2012). La evidencia muestra que los temas que son promovidos por los exlegisladores tienen mayores probabilidades de éxito (Baumgartneret al., 2009; ).

La relación inversa de cómo miembros de intereses específicos se convierten en legisladores ha sido escasamente explorada. Una excepción es el estudio seminal de Gormley (1979), quien analizó cómo los miembros de la Comisión Federal de Comunicaciones estadounidense con antecedentes en medios de comunicación votaban sistemáticamente en favor de los intereses de los grupos a los que habían pertenecido.

Estudiar la presencia de representantes de grupos de presión en el Congreso es importante tomando en consideración el aporte de Baumgartneret al. (2009), quienes en su trabajo sobre los factores que explican el éxito de las actividades de cabildeo encuentran que la presencia de “aliados gubernamentales” aumenta las probabilidades de éxito del grupo. Particularmente, de legisladores en posiciones de liderazgo que no solo votan a favor de las iniciativas de ley promovidas por los grupos de interés sino que empujan el tema dentro de la agenda.

También se ha analizado cómo los grupos de interés suelen cabildear entre sus aliados, es decir, entre legisladores con los que tienen mayor afinidad ideológica porque representan menores costos que los alejados de sus preferencias. Los grupos se convierten en una especie de “personal adjunto” de sus aliados (). Por otra parte, encuentran que los aliados de los grupos cabildean a otros legisladores en favor de las posturas del grupo. Por tanto, la construcción de redes en el Congreso es una variable explicativa de los resultados legislativos. De ahí la relevancia de explorar los antecedentes de los legisladores, como potenciales puntos de acceso y aliados de las organizaciones a las que han pertenecido.

Poder Legislativo y grupos de interés en México

En los últimos veinte años se ha renovado el interés por estudiar el Congreso mexicano (Lujambio, 1999; ). Destacan tres líneas de investigación: i) la relación Legislativo-Ejecutivo y los cambios en el proceso legislativo (Nacif, 2012; Casar, 2008; ; Béjar, 2012, 2014); ii) la influencia de los gobernadores en el comportamiento legislativo (Langston, 2010; ), y iii) el comportamiento del legislador y su relación con su partido político y el tipo de legislación que se genera en un contexto federal (; Béjar, 2012, 2014; González, 2016; Bárcena, 2017).

Existen trabajos que hacen alusión a la presencia de grupos de interés en la Cámara de Diputados, sin que sea su objetivo su análisis, por ejemplo, Nacif (2000) sostiene que los sectores campesinos representados en el Partido Revolucionario Institucional (PRI) inciden sobre decisiones que afectan sus intereses. Por su parte, Langston (2008), en su análisis de las nominaciones al Senado, encontró que uno de los perfiles más frecuentes en las candidaturas del PRI son líderes sectoriales, provenientes de organizaciones como sindicatos y organizaciones industriales. resaltan que los diputados provenientes de los sectores corporativos cuentan con mayores probabilidades de encabezar comisiones legislativas.

Otras investigaciones, descriptivas en su mayoría, se han enfocado propiamente en el cabildeo (Gómez, 2006, 2008; Arrieta, 2010; ). Por ejemplo, Gómez (2008) se ocupa de la evolución del cabildeo en México, de las vías de comunicación con los legisladores y los actores involucrados, y describe a estos grupos y a las estrategias de cabildeo más utilizadas. Arrieta (2010), por su parte, explica las acciones emprendidas por grupos sindicales y empresariales en tres reformas aprobadas en la LX legislatura, contrastando las estrategias de los grupos sindicales, y las de los empresariales y medios de comunicación.

En el caso mexicano no se ha analizado el tránsito de grupos de presión al Congreso, aunque dos excepciones son Gómez (2006) y Wuhs (2010). Gómez (2006: p. 90) dedica un apartado al cabildeo en México para enfatizar en la participación de miembros de cámaras empresariales como legisladores. De acuerdo con este autor, los grupos empresariales ocuparon el 7% de las curules en la legislatura LVI (1994-1997), 13% en la LVII (1997-2000) y 31% en la LVIII (2000-2003).7 Al mismo tiempo hace un recuento de algunas posiciones ocupadas por empresarios en las comisiones de la Cámara de Diputados. No obstante, no hace referencia a la representación de otros grupos.

Wuhs (2010), utilizando el concepto de portafolio de inversiones políticas,8 analiza las trayectorias de los legisladores en las legislaturas LIX y LX y en sus datos encuentra un marcado incremento de representantes del sector empresarial. Este autor afirma que en 2006 los grupos empresariales impulsaron el ingreso de miembros de sus organizaciones a puestos de elección popular porque sus intereses se vieron amenazados por la candidatura de izquierda de Andrés Manuel López Obrador. Pero el trabajo de Wuhs (2010) tiene debilidades: deja de lado la literatura de grupos de interés y como no incorpora un caso de control dificulta la extracción de inferencias causales.

En la discusión sobre el Congreso y el comportamiento de los legisladores existe un vacío en relación con la influencia de los grupos de interés en las decisiones de los legisladores. Pese a que en la literatura se menciona este tema no se han generado investigaciones sistemáticas. Un ejemplo es la forma en que Casar (2013: p. 251) sostiene que una explicación viable sobre por qué no se han aprobado las reformas “necesarias para detonar el crecimiento” es la influencia de los “grupos de poder” que “transitaron la transición intocados e intocables”, pero sin un referente empírico que apoye su afirmación.

Representación de los grupos de interés a través de partidos políticos

Las teorías sobre el cabildeo interno identifican dos mecanismos causales para explicar cómo intereses específicos presionan al Poder Legislativo. El primero consiste en un intercambio entre financiamiento de campañas y la aprobación de legislación que favorezca a los grupos de interés (, 1996; Persson, 1998; Snyder, 1991; Becker, 1983). El segundo se refiere a que los grupos de presión no condicionan la aportación de recursos a campañas, sino que los recursos dan acceso a los legisladores una vez que estos ganan la elección. En otras palabras, que el financiamiento de campañas compra el tiempo y la atención de los legisladores para luego exponer ante ellos sus demandas (; ; Austen-Smith, 1993, 1995, 1998; ).

En ambos casos, la literatura asume que los grupos de interés carecen de responsabilidades institucionales porque no ocupan cargos de decisión pública. En las dos teorías se parte de un actor externo al Congreso que aspira a modificar el comportamiento de los funcionarios electos mediante el condicionamiento de recursos o la persuasión. Esta investigación muestra que, en el caso mexicano, un amplio número de representantes cuenta con antecedentes o afiliación a grupos de presión, lo que sugiere que estos acceden a la toma de decisiones a través de sus propios miembros. Los legisladores pueden actuar como transmisores de información desde los grupos hacia el Legislativo, o ser puntos de acceso para los grupos con los que están vinculados. Esto lleva a un cuestionamiento teórico: ¿por qué los partidos políticos integran a miembros de grupos de interés como candidatos a puestos de elección popular?

Las teorías que modelan el cabildeo como intercambio entre apoyo electoral y votos favorables en el Congreso no toman en cuenta que, en lugar de condicionar posturas, los partidos políticos pueden otorgar espacios de representación a los grupos de interés. Estos pueden contribuir al éxito electoral de los partidos de tres formas: i) financiando las campañas, ii) movilizando a sus miembros, y iii) capitalizando el prestigio social de las organizaciones. Nuestra teoría plantea la posibilidad de que los partidos políticos otorguen cuotas de poder a grupos de presión a cambio de su respaldo electoral.

Aquí se asume que los partidos políticos son actores autointeresados que persiguen ganar elecciones y aplicar sus políticas preferidas. Los grupos de interés son también actores autointeresados que presionan a los tomadores de decisiones para obtener políticas que los favorezcan, y cuentan con recursos económicos, organizacionales o de reputación que son valiosos en términos electorales. En palabras de , poseen las características que conducen al éxito del juego político. Las campañas electorales son costosas por lo que los partidos políticos buscan sumar el apoyo de grupos de interés para mejorar sus resultados y que el costo de las alianzas por la aplicación de sus políticas preferidas sea el menor posible.

La función de utilidad de los partidos se compone de dos ejes: el tamaño de su contingente legislativo y el que valora la aplicación de determinadas políticas. Esta relación se expresa de la siguiente forma:

U a ( g ) =   ƒ   ( ω ,   x a   -   x g )

Donde ω es el tamaño de la bancada que obtiene el partido a por el apoyo del grupo g. Por su parte, las políticas tienen lugar dentro de un conjunto X [ 0,1 ] , que se refiere a un tema sobre el cual los partidos y grupos tienen puntos ideales, a estos nos referimos como x donde x ∈ X . Por tanto, x a   -   x g se refiere a la distancia en las preferencias entre el partido a y el grupo g.

La función se desagrega en dos componentes. El primero se concentra en el cálculo hecho por el partido sobre la aportación del grupo de interés a su triunfo electoral, el cual se expresa como:

U a ( g ) =     β ( ω ) 2

Aquí β es la probabilidad de triunfo y ω el número de escaños obtenido por el partido político con el apoyo de un grupo de interés. La función cuadrática implica que los partidos valoran la medida en que los grupos pueden incrementar su bancada. También indica que el aumento de una unidad adicional genera gradualmente mayor utilidad al partido, en especial conforme su bancada se va acercando a la obtención de la mayoría de la Cámara. Cuando el respaldo de los grupos es crucial para lograr una mayoría legislativa su poder de negociación es mayor.

El segundo eje de la función de utilidad considera la distancia entre las preferencias del grupo x g y las políticas ideales del partido x a . Al elevar al cuadrado esta diferencia ( x a   -   x g ) , 2 se asume que entre mayor es la distancia entre estos dos puntos los costos son cada vez mayores para el partido porque lo compromete a implementar políticas lejanas a sus preferencias. La función de utilidad desagregada se expresa de la siguiente forma:

U a ( g ) =     β ( ω ) 2   -   ( x a   -   x g ) 2

Se deduce que los partidos políticos buscarán el apoyo de grupos de interés que aumenten su éxito electoral y que representen el menor costo posible en términos de sus políticas preferidas. Como se puede observar, entre los dos componentes de la función de utilidad se presenta un dilema para los partidos: pueden aplicar su política ideal a costa de las contribuciones de los grupos, o ceder en sus políticas y sumar el apoyo de intereses específicos. Lo que sostiene este artículo es que los partidos intentan balancear este intercambio.

Los grupos de interés en la Cámara de Diputados

El referente empírico de nuestra investigación se construyó con la base de datos original “Legisladores con Antecedentes en Grupos de Interés” (LAGI). Para clasificar a un legislador como LAGI se revisaron los currículos de 1 500 diputados que fueron parte de las legislaturas LX (2006-2009), LXI (2009-2012) y LXII (2012-2015). Al identificar a una organización como grupo de interés se tomó un criterio funcional, es decir, que los grupos intentaran incidir en las decisiones públicas. Se consideró como grupos de presión a sindicatos, cámaras empresariales, asociaciones campesinas, grupos ambientalistas, asociaciones civiles que buscan incidir en las decisiones gubernamentales, universidades y empresas.9 No se consideró como grupos de presión a organizaciones formalmente vinculadas a partidos políticos,10 ni diputados con membresías en asociaciones de profesionistas o fundaciones. La información fue tomada del Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Secretaría de Gobernación (Segob). Después de identificar a los LAGI se agruparon con base en el sector al que pertenecen: empresarial, sindical, campesino, ganadero, ambiental, civil y educativo.

Al analizar las carreras legislativas en el Congreso mexicano se observó una amplia red de representantes con estrechos vínculos con intereses específicos, lo que no quiere decir que los legisladores sean representantes orgánicos de grupos, aunque esto es un indicador de su capacidad de acceso a los tomadores de decisiones. Enseguida se presentan los datos que se obtuvieron con la revisión de las trayectorias legislativas.

Procedencia de los legisladores

El número de LAGI en las tres legislaturas analizadas fue muy estable: 114, 121 y 122 casos en las legislaturas LX, LXI y LXII, respectivamente. Este dato llama la atención porque muestra que, a pesar de los cambios en la composición de la Cámara de Diputados, estos grupos lograron capturar cerca de una cuarta parte del Congreso: 22.8% en 2006-2009, el 24.2% en 2009-2012 y el 24.4% en 2012-2015.

El Gráfico 1 permite visualizar el tipo de intereses representados en la Cámara. Los datos señalan que los grupos que han dominado la representación son los empresariales y los sindicales. Un hallazgo que confirma a otros estudios que enfatizan la importancia de ambas organizaciones en la toma de decisiones (Lehoucqet al., 2005; Banco Mundial, 2007; Elizondo, 2009, 2010).

Gráfico 1 Procedencia de legisladores con antecedentes en grupos de interés: legislaturas LX, LXI y LXII Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Legislativa.

Durante el periodo analizado, cuarenta grupos empresariales estuvieron representados en la Cámara de Diputados. Dentro de ellos destacan cuatro que agruparon al 66% de todos los representantes de grupos empresariales: la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (Concanaco), la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (CANACINTRA) y la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión (CIRT).

Por otro lado, 37 grupos sindicales obtuvieron representación en el periodo 2006-2015. A pesar de tratarse del segundo grupo más representado, la mayoría proviene de una sola organización: el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). La importancia del sindicato de maestros es notable porque el 50% de los diputados vinculados a grupos sindicales pertenecen a él. En un distante segundo lugar se encuentra el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana con 7.5%, lo que indica que, excluyendo al SNTE, la representación sindical es mucho menor.

La información indica un progresivo declive tanto de los grupos empresariales como de los sindicales, pues de representar el 90.4% de los LAGI en la legislatura LX pasan al 67.8% en la LXII. Y al analizar por tipo de grupo se observa que los empresarios pasaron del 47.4 al 37.7%, y los sindicatos del 43 al 33.1%.

El tercer sector con mayor representación en el periodo analizado son los campesinos con una media de 6.6%. Otros grupos con presencia en la Cámara son los ganaderos (4%) y los grupos educativos (2.8%). Un cambio relevante en la composición de los LAGI se dio en la legislatura LXII, cuando disminuyeron los sectores sindicales y empresariales; en tanto que aumentó la diversidad de sectores representados, en especial de los grupos ambientales y civiles. Se pueden identificar organizaciones de colonos, defensores de derechos indígenas, asociaciones enfocadas en temas de salud, asociaciones de amas de casa y organizaciones que impulsan los derechos de las mujeres. Estos grupos han logrado ocupar posiciones importantes en la Cámara, generalmente en comisiones relacionadas con los asuntos que impulsan las organizaciones de origen. Lo que apunta a que progresivamente la Cámara ha dado espacio a una mayor diversidad de grupos.

Principio de elección de los LAGI

México cuenta con un sistema electoral mixto de trescientos escaños electos por medio de mayoría relativa (MR) y doscientos curules de representación proporcional (RP), con listas cerradas y bloqueadas. Competir por el principio de MR o RP obedece a diferentes lógicas partidistas. Por un lado, las posiciones en la lista de RP tienden a favorecer a políticos con larga trayectoria partidista que tienen buenas relaciones con la dirigencia nacional de los partidos. Langston (2008) ha demostrado empíricamente en su estudio sobre el reclutamiento de candidatos al Senado que los principales partidos políticos -Partido Acción Nacional (PAN), Partido Revolucionario Institucional (PRI) y Partido de la Revolución Democrática (PRD)- reservaron los lugares más altos de la lista a los cercanos al liderazgo del partido.

En contraste, las nominaciones por MR implican un cálculo acerca de las posibilidades de triunfo de los candidatos, por lo que se podría esperar que los partidos propongan candidatos capaces de ganar elecciones. Al respecto, Shugart (2001) considera que la MR incentiva el surgimiento de “candidatos fuertes”, con una buena reputación frente a los electores, en contraste con la RP, que produce “partidos fuertes”, ya que los ciudadanos eligen programas sin conocer a los candidatos incluidos en las listas.

Por otra parte, Kerevel (2009) sostiene que en el caso mexicano los puestos de mayor importancia en la Cámara de Diputados son ocupados en su mayoría por diputados electos por RP. Los órganos de mayor jerarquía, como la Junta de Coordinación Política y la Mesa Directiva, suelen estar compuestos principalmente con este tipo de legisladores. Además, los legisladores plurinominales con frecuencia ocupan puestos relevantes en las comisiones legislativas en calidad de presidentes o secretarios.

Al revisar las tres legislaturas (Gráfico 2), objeto de este estudio, se constató que el mayor número de diputados con antecedentes en grupos de interés había ingresado por MR; en promedio, el 60.4% fue electo por voto directo y el 39.5% a través de la RP. En porcentajes representan el 20% de los diputados electos por MR y de los legisladores de RP.

Gráfico 2 Principio de elección de los legisladores con antecedentes en grupos de interés: legislaturas LX, LXI y LXII Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Legislativa.

Como muestra el Gráfico 2, un porcentaje importante de LAGI son competitivos electoralmente porque ganan su escaño por el principio de MR. Siguiendo a Shugart (2001), es posible decir que se trata de políticos con buena reputación entre el electorado. Al mismo tiempo, un número considerable de LAGI son cuadros importantes en los partidos políticos porque 39.5% ingresan por RP, lo que sugiere que son actores valorados por la dirigencia partidista.

Al analizar los dos sectores más representados en el Congreso se observa que los grupos empresariales ingresan sobre todo a través de la MR (Tabla 1). Sin embargo, en las legislaturas LXI y LXII se aprecia que un porcentaje importante de LAGI empresariales accede al Congreso por las listas de RP. En el caso de los LAGI sindicales, la distribución es todavía más simétrica: en las legislaturas LX y LXI, prácticamente la mitad accedió por medio de MR y la otra por RP. Solo en la legislatura LXII se registra que más representantes sindicales ingresaron por MR. En suma, la información apunta a que estos grupos cuentan con cuadros que son competitivos y relevantes para los líderes partidistas.

Tabla 1 Principio de elección de los LAGI empresariales y sindicales Empresarial Sindical MR (%) RP (%) MR (%) RP (%) LX 74 26 50 50 LXI 52 48 48 52 LXII 60 40 60 40 Fuente: Elaboración propia.

Partidos por los que los LAGI accedieron al Congreso

El Gráfico 3 muestra por cuáles partidos políticos los LAGI ingresaron al Congreso. Allí se observan cambios importantes. Llama la atención el declive del PAN como principal vía de acceso y el notable crecimiento del número de LAGI que ingresan por el PRI. Además de que ambos partidos lograron el mayor número de LAGI en los años en que ganaron la elección presidencial.

Gráfico 3 Partido por el que accedieron los LAGI al Congreso: legislaturas LX, LXI y LXII Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Legislativa.

En el Gráfico 3 se aprecia la disminución constante de LAGI que acceden al Congreso por medio del PAN. En la LX legislatura, el 50% lo hicieron por este partido, mientras que en la LXII la cifra se reduce al 16.5%. Por el contrario, los diputados LAGI que accedieron por medio del PRI crecieron del 21.1% en la LX legislatura al 52.1% en la LXII. Por su parte, el porcentaje de LAGI relacionados con el PRD se mantuvo estable en los tres periodos con una media de 13%.

De los partidos minoritarios, el Partido Nueva Alianza (Panal) registró una media de 4.5% en las tres legislaturas. Mientras que el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) llama la atención por su incremento en el número de LAGI. En la LX legislatura fue de 1.8%, en la LXI, de 2.5% y en la LXII de 9.9%. Es el partido minoritario con más crecimiento en el número de legisladores de este tipo.

De acuerdo con nuestro planteamiento teórico, los partidos políticos dan acceso a los grupos de interés cercanos a sus preferencias políticas. Los datos recabados apuntan que por el PAN ingresaron de forma sistematizada legisladores provenientes de cámaras empresariales o de comercio, como la Coparmex y la Concanaco. Por el PRI, el más heterogéneo, accedieron legisladores desde el empresariado (Concanaco y Coparmex), sindicatos (el SNTE, el STPRM) y el sector campesino.

El Panal, partido fundado por miembros del SNTE (), facilita el ingreso principalmente de agremiados del sindicato de maestros. Mientras que el PVEM ha sido vía de acceso para diputados con antecedentes en la CIRT y las grandes televisoras del país (Televisa y TV Azteca). Mientras que por el PRD ingresaron actores procedentes de organizaciones sindicales como el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional Autónoma de México (STUNAM) y el SNTE.

LAGI empresariales y sindicales en los partidos políticos

Como ya se mencionó, los sectores con más presencia son sindicales y empresariales. De acuerdo con , durante el régimen de partido hegemónico los sindicatos tuvieron una importante participación en el Legislativo porque eran parte de los sectores urbanos que sostenían a ese sistema. Es decir, históricamente ellos han mantenido una estrecha relación con el PRI.11

En contraste, los empresarios comenzaron a participar activamente en la vida pública a través del PAN después de la nacionalización de la banca, dado que compartían con dicho partido una agenda de protección de derechos de propiedad que habían sido violentados por los gobiernos priistas. A diferencia de los panistas tradicionales, los empresarios usaron estrategias más agresivas y de confrontación que los hicieron más atractivos electoralmente (Wuhs, 2012). Los primeros triunfos del pan en el norte del país los obtuvieron miembros de cámaras empresariales12 y, finalmente, el primer presidente de la república de oposición contaba con este tipo de antecedentes (Haberet al., 2008; Wuhs, 2010; Wuhs, 2012; Thacker, 2012). Los datos confirman que estas relaciones históricas han sido de continuidades y cambios.

De este modo, ha sido por el PAN por el que más ha accedido el sector empresarial al Legislativo en concordancia con su sello ideológico y preferencias (Loaeza, 1999; Reveles, 2003). Aunque los datos muestran que esto ha disminuido: de 38 legisladores en 2006 a solo veinte en 2012 (Gráfico 4). La segunda vía de acceso para los empresarios durante este periodo fue el PRI, partido que incrementó sus LAGIS empresariales a partir de 2009: pasó de nueve en 2006 a dieciséis en 2009 y a quince en 2012.

Gráfico 4 Distribución de los LAGI empresariales: legislaturas LX, LX y LXII Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Legislativa.

Llama la atención el crecimiento de los LAGI empresariales en el PVEM, sobre todo en la legislatura LXII. Estos diputados están vinculados a los intereses de los medios de comunicación del país, por lo que en la discusión pública se les conoce como la telebancada. Los sectores empresariales tienen gran presencia en el PRI y en el PAN y conforman un bloque importante en las tres legislaturas analizadas, con la Coparmex como el grupo de interés con mayor número de representantes.

Respecto de los sindicatos, el Gráfico 5 ilustra que en la legislatura LX hubo una distribución equitativa de estos grupos en los tres principales partidos. Y que, a partir de la LXI legislatura, se dio un notable crecimiento en el PRI destacándose las representaciones del SNTE y del STPRM. En cada legislatura, el PRI incluyó a grupos históricamente vinculados al partido como la Federación de Sindicatos al Servicio del Estado (FSTSE) y el STPRM. Si bien fue el SNTE el de mayor representación en el PRI en las tres legislaturas.

Gráfico 5 Distribución de los LAGI sindicales: legislaturas LX, LXI y LXII Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Legislativa.

Contrario al PRI, el número de LAGI sindicales disminuyó en el PAN y en el PRD. El caso más extremo fue el del PAN, que pasó de ser el segundo con mayor número de LAGI sindicales en la legislatura LX a no contar con ninguno en las LXI y LXII. El grupo más representado en la LX a través del PAN fue el SNTE y su desaparición en este partido coincide con su aumento en el PRI. En el PRD, por su parte, hubo un constante declive de la representación sindical en las tres legislaturas: de 14 en la LX a cinco en la LXII.

Entre los grupos sindicales sobresale el SNTE, tanto por ser el segundo grupo con más representantes en la Cámara en el periodo 2006-2015 (solo por detrás de la Coparmex), como porque pese a su cercanía con el Panal y el PRI, accedió al Congreso a través de partidos políticos con ideologías opuestas: por el PAN, el PRD y el Partido del Trabajo (PT).

Relación entre principio de elección, partidos y tipo de grupo

Para analizar la relación entre partido político y grupo de interés se utilizaron dos modelos de regresión multinomial con el objetivo de explorar si existen más posibilidades de que los legisladores de un grupo estén alineados con un partido político. Las observaciones son los 357 LAGI que se encontraron en las tres legislaturas analizadas. En ambos modelos se toma como variable dependiente el grupo de origen, es decir, se cuenta con una variable de tipo nominal cuyos valores pueden ser: empresarial, sindical, civil o campesino. En este análisis, categorizamos como “civil” a los grupos ambientales, educativos y civiles y como “campesinos” a los ganaderos y a los propiamente campesinos. Las variables independientes son el partido político por el que accedieron al Congreso: PAN, Panal, PRI, PT, PVEM y PRD/MC. En el caso PRD/MC se optó por considerarlo como una sola categoría debido a las pocas observaciones de MC, dos LAGI en cada legislatura.

En el primer modelo se analiza exclusivamente la relación entre grupo y partido. En el segundo se agrega como variable de control la legislatura en la que ingresaron los diputados, a fin de controlar por variables explicativas que operan solo durante esa elección. Los coeficientes de estos modelos están estimados respecto a la categoría base. Además, derivado del modelo, se presentan las probabilidades por tipo de grupo manteniendo constantes los valores de las demás variables.

Los modelos toman como referencia los grupos empresariales que accedieron por el PAN, de tal forma que los coeficientes que se observan en los resultados se interpretan en relación con dicho grupo. En cuanto a los grupos campesinos en comparación con los empresariales, el modelo 1 muestra que hay más posibilidades de que ingresen grupos campesinos por el PRD y el PRI. En términos de razones de riesgo relativo (RRR), los grupos campesinos tienen 6.6 veces más posibilidades de ingreso por el PRD y 3.8 veces más por el PRI, en comparación con los empresarios en la categoría base. Para los grupos civiles, el riesgo de acceso por el PRD es 26 veces mayor, por el Panal es 17 veces y por el PRI ocho veces más alto, en comparación con los grupos empresariales que accedieron por el PAN. Los grupos sindicales tienen más posibilidad de acceso al Congreso a través del Panal, el PRD y el PRI. Las razones de riesgo para el Panal son 36 veces mayores, en el PRD 23 veces y para el PRI ocho veces más alto.

Tabla 2 Partido político de ingreso explicado a partir de los antecedentes en grupos de interés Modelo 1 Modelo 2 CAMPESINO Panal -13.515 (1412) -12.222 (866.3) PRD 1.890** (.6420) 1.846** (.6466) PRI 1.351** (.4215) 1.238** (.4483) PT .6983 (2623) .7214 (1547) PVEM -.4401 (1.089) -.4935 (1.113) LXI - .5211 (.4960) LXII - .2773 (.5482) Constante -2.044 -2.291 CIVIL PANAL 2.832** (1.100) 2.289* (1.125) PRD 3.285*** (.6674) 2.994*** (.6865) PRI 2.088*** (.5379) 1.532 (.5618) PT 17.000 (1192.1) 15.55 (718.0) PVEM 1.041 (.8916) .1921 (.9237) LXI - .8220 (.7262) LXII - 2.056** (.6874) Constante -2.833 -3.766 SINDICAL Panal 3.606*** (.8095) 3.767*** (.8233) PRD 3.155*** (.5057) 3.252*** (.5149) PRI 2.235*** (.3443) 2.488*** (.3793) PT 17.980 (1192.1 17.079 (718.0) PVEM -.0571 (.8134) .2234 (.8373) LXI - -.6139 (.3968) LXII - -.6583 (.3878) Constante -1.734 -1.471 Número de observaciones 357 357 LR chi2 122.64 153.21 Prob > chi2 0.0000 0.0000 Notas: ***= p<.001, **= p<.01, *= p<.05 Fuente: Elaboración propia.

El modelo 2 agrega la legislatura como variable de control para evitar sesgos en los estimadores. Los resultados apuntan a que las posibilidades de ingreso de grupos campesinos disminuyen cuando se trata del PRD y del PRI a 6.4 y 3.6 veces, respectivamente. En los grupos civiles, los coeficientes de riesgo decrecen a 20 veces para el PRD, nueve veces para el Panal y 4.5 para el PRI. Por el contrario, el riesgo de ingreso de grupos sindicales aumentó para el Panal a 42 veces , para el PRD a 25 y para el PRI a 11.3. Al mismo tiempo, el modelo 2 muestra que en la legislatura LXII el riesgo de ingreso de grupos civiles es tres veces más alto que en la LX.

De manera complementaria al modelo hemos generado las probabilidades por tipo de grupo para cada partido político, los resultados los recoge el Gráfico 6. A continuación reportamos lo más significativo de este análisis. En primer lugar, los datos indican que los LAGI que ingresan al Congreso por el PAN y el PVEM tienen el 72% de probabilidades de provenir del mundo empresarial. Mientras que los LAGI que llegan vía el PRI y el PRD tienen el 26% y 13% de probabilidades de contar con ese mismo tipo de antecedentes. Las probabilidades confirman el predominio de los grupos empresariales en el PAN -con los que ha compartido una agenda en favor del libre mercado desde la nacionalización de la banca- y la creciente relevancia de los grupos vinculados a medios de comunicación en el PVEM.

Gráfico 6 Probabilidades de acceso de grupos de interés por partido político Notas: ***= p<.001, **= p<.01, *= p<.05; Pr= Probabilidad, IC= Intervalo de confianza. Fuente: Elaboración propia.

Los grupos campesinos, en cambio, tienen más probabilidades de llegar al Congreso por medio del PRI (12%), al que siguen el PRD y el PAN con 11 y 9%, respectivamente. El PRI se conserva como la mejor oportunidad de acceso para los grupos campesinos, con los que mantiene lazos históricos desde su fundación. No obstante, las probabilidades de acceso de estos grupos son similares en el PRD y ligeramente menores en el PAN.

En relación con los grupos civiles, sus probabilidades de ingreso al Congreso son mayores a través del PRD/MC (21%). Lo que se explica porque, como fue señalado arriba, estos grupos enarbolan en general una agenda progresista. Los grupos civiles asimismo han ganado espacio en otros partidos como lo muestra su probabilidad de 10% de acceso por el PRI y de 6% por el PAN.

Finalmente, los grupos sindicales tienen más probabilidades de acceso al Legislativo a través de todos los partidos con excepción del PVEM. Esas probabilidades vía el PT y el Panal son de 87 y 77%, respectivamente. Mientras que con el PRD/MC son de 53% y con el PRI de 49%. La información apunta a varios elementos importantes. El primero es que los partidos de izquierda (PT, PRD/MC), promotores en general de una agenda de protección de los derechos de los trabajadores, tienen altas probabilidades de incluir a grupos sindicales en sus bancadas. El segundo es que el PRI conserva una parte de su base corporativa, por lo que los sindicatos tienen mayores probabilidades de acceso por ese partido. Y por último, estos resultados parecen confirmar los estrechos vínculos del Panal con el SNTE.

Conclusiones

En México los grupos de presión tienen representación en la Cámara de Diputados. De forma sistematizada sus miembros obtienen asientos legislativos. La información sobre las trayectorias de los diputados de las legislaturas LX, LXI y LXII apuntan a que en promedio 119 representantes contaban con antecedentes en grupos de interés. Este trabajo ofrece una explicación teórica sobre el acceso de estos legisladores y explora la representatividad de estos grupos en el Congreso mexicano.

En términos teóricos sostenemos que los grupos de interés son relevantes para los partidos políticos porque pueden contribuir a su triunfo electoral. Los recursos con los que cuentan tales grupos son financiamiento, organización y reputación. En este sentido, planteamos una nueva forma de intercambio no explorada en la literatura, esto es, la posibilidad de proveer espacios de representación a cambio de apoyo político. Consideramos que dos elementos son cruciales para la inclusión de estos grupos: la medida en que la organización contribuye a incrementar el contingente legislativo y la distancia de preferencias entre el grupo y el partido.

Respecto del principio de representación, nuestro análisis empírico encuentra que los LAGI suman el 20% de los diputados de MR y los de RP. Esto indica que estos legisladores son al mismo tiempo perfiles competitivos que ganan elecciones y cuadros relevantes para los partidos políticos que son incluidos en las listas de RP.

Los grupos con mayor representación en la Cámara de Diputados en el periodo 2006-2015 son el empresarial y el sindical. No obstante, la información recopilada en este estudio muestra un progresivo declive de estos grupos en favor de nuevas organizaciones: en especial de las civiles y de las ambientales. En relación a las vías de acceso nuestros resultados muestran que los grupos empresariales se concentran sobre todo en el PAN. No obstante, el número de empresarios ligados a este partido presenta un constante declive en el periodo de análisis. Por otro lado, es clara una creciente presencia de LAGI empresariales, particularmente ligados a medios de comunicación, en el PVEM.

Los grupos sindicales, en cambio, aparecen en todos los partidos políticos independientemente de su sello ideológico, si bien con un importante incremento en el PRI a partir de la legislatura LXI. En este punto se debe destacar que aunque se trata del segundo sector más representado en el Congreso, la mitad de los LAGI sindicales en el periodo 2006-2015 provenían de una sola organización: el SNTE.

Al analizar los datos en modelos multinomiales el hallazgo es que las posibilidades de acceso de los grupos campesinos son mayores en el PRD y en el PRI; en tanto que para los grupos civiles el riesgo de ingreso es mayor por el PRD, el Panal y el PRI, y para los LAGI sindicales habrá más posibilidades en el Panal, el PRD y el PRI. Todo esto tomando como categoría base a los grupos empresariales que accedieron al Congreso por el PAN.

Al estimar las probabilidades de acceso de grupos de interés por partido, hemos encontrado que para los grupos empresariales las probabilidades son muy altas en el PAN y el PVEM, con 72% cada uno. Que las probabilidades para los grupos campesinos son mayores en el PRI y el PRD con 12 y 11%, en ese orden. Mientras que las de los grupos sindicales se dan en todos los partidos con excepción del PVEM. No obstante, las probabilidades son mucho más altas en el PT y el Panal con 87 y 77%, cada uno. Otros partidos propensos a incluir LAGIS sindicales son el PRD/MC (53%) y el PRI (49%).

En general se observa la alineación de algunos tipos de grupos de interés con partidos políticos. Esto apoya la idea de que los partidos políticos incorporan grupos que representan el menor costo para sus políticas ideales. Este alineamiento es claro entre los grupos empresariales que ingresan por partidos de derecha dado que comparten con estos una agenda en favor del libre mercado. En cambio, se observa que las probabilidades de los grupos sindicales son mayores en partidos de izquierda, como el PT y el PRD/MC.

Se observa además una fuerte asociación entre el Panal y grupos sindicales, en particular del SNTE. La relación entre estas dos organizaciones es peculiar debido a que miembros del mismo grupo de interés crearon al partido político. Finalmente, los resultados muestran la continuidad de vínculos históricos, sobre todo en el PRI, partido en el que aparecen altas probabilidades para grupos que formaron parte de su base corporativista durante su periodo hegemónico.

La construcción teórica y empírica de este artículo permite sentar las bases para posteriores investigaciones que pongan atención al comportamiento de los LAGI en las votaciones relativas con los intereses de su sector. Es importante que los trabajos que analizan la influencia de grupos de presión en el Congreso mexicano primero tomen en cuenta la composición de los intereses representados para después buscar medir el impacto. Además, conocer quiénes son los actores representados permite construir un nuevo indicador sobre las presiones de los grupos de interés en el caso de México.

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